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郑磊、赵计义:“全覆盖”的备案审查制度体系勾勒——2018年备案审查年度报告评述

郑磊、赵计义| 时间: 2019-09-17 15:48:21 | 文章来源: 《中国法律评论》2019年第4期

内容提要:全国人大常委会法工委每年12月上全国人大常委会的备案审查年度报告,至今已持续两年,不仅报告已开展的工作,而且透露出制度建设思路的丰富信息。2018年备审年报围绕“把所有规范性文件纳入备案审查范围”的十八届四中全会要求,将多系统的备案审查机制在人大主导下予以体系化。审查对象上实现规范性文件“全覆盖”,审查程序上确保多系统备审机制的“体系化”,审查主体上在多系统备审机制中通过全国人大常委会发挥“人大主导”,构成了解读2018年备审年报的相互关联的三个关键词,也是进一步寓合宪性审查于其中推进备案审查工作的重要进路。

关键词:备案审查;合宪性审查;全覆盖;规范性文件;审查建议


在电玩城捕鱼大赛的十九大“推进合宪性审查工作”的“集结号”下,全国人大常委会在每年12月听取和审议全国人大常委会法制工作委员会关于备案审查工作情况的报告,至今已持续两年,伴随着“未来将继续坚持下去”的决心与部署,已有“形成惯例和制度”之势。各份年报,不仅是报告已展开之工作的既往之举,而且承载着“加强备案审查制度和能力建设”建制思路的开来之思。

如果说2017年首份备案审查年度工作报告以“审查建议反馈破冰”为焦点呈现十二届全国人大常委会备案审查工作在公众视野中“浮出水面”的情状与趋势,那么在此基础之上,2018年备案审查年度报告则以更饱满的信息量呈现出备案审查制度建设更为全面、系统的工作路径:围绕“把所有规范性文件纳入备案审查范围”的十八届四中全会要求,将多系统的备案审查机制在人大主导下予以体系化。“全覆盖”“体系化”“人大主导”,构成了解读2018年备审年报的相互关联的三个关键词,本评述报告按照此三条典型线索逐层展开评析。


一、“全覆盖”:以备案审查对象为线索布局备案审查机制体系


实现“备案审查全覆盖”的努力,在2017年首份备案审查年度报告中已经从两个方面明确地呈现出来:一方面,2017年报告在“加强备案审查制度和能力的建设情况”的“健全备案审查衔接联动机制”方面,列举式地提到“在审查建议移交、研究意见沟通、信息共享、培训研讨等方面形成了常态化的工作联系机制,为实现规范性文件备案审查全覆盖提供了制度保障”。另一方面,2017年报告在“下一步工作考虑”中列出了“备案全覆盖”的要求。然而,首份工作报告中披露的全覆盖意图,尚未体现为体系化的制度建设思路。

在2018年备案审查年度报告中,“全覆盖”是最为明显的标志性关键词,成为贯穿整个报告的逻辑线索。这首先明显地体现在重申式强调与高词频两个方面。

第一,“全覆盖”的重申式宣示。报告以“按照法治原则”的名义掷地有声地重申首份工作报告统计的强调内容:“只要规范性文件的制定主体属于人大监督对象,这些主体制定的各类规范性文件就都应当纳入人大备案审查范围。”

第二,“全覆盖”的高词频出现。近9000字的2018年年度报告中,“全覆盖”一词出现频率达6次。其一,在五部分的报告结构中,该词覆盖“有件必备”“有错必纠”“衔接联动机制”三大部分;其二,其中4次集中出现在关于“有件必备”的第一部分,以“备案全覆盖”为起点,层递性连接“审查全覆盖”“监督全覆盖”;其三,该词出现形式,既有概括式的“备案审查全覆盖”要求,又有“备案全覆盖”“审查全覆盖”“监督全覆盖”的分项环节。(详见表1)


表1    报告中的“全覆盖”词频


No.1—4 No.5 No.6
相关语句 电玩城捕鱼大赛的十八届四中全会提出,把所有规范性文件纳入备案审查范围。拟从明年开始,逐步推动将地方电玩城捕鱼大赛规章和其他规范性文件以及地方“两院”制定的有关规范性文件全部纳入人大备案审查范围,以备案全覆盖带动审查全覆盖,以审查全覆盖实现监督全覆盖,重点是将影响老百姓切身利益、直接涉及公民权利义务的各类规范性文件依法纳入人大备案审查范围。 为了落实备案审查全覆盖的要求,我们着力推动各有关方面加强对法规、司法解释以外规范性文件的审查工作力度。对公民、组织直接向全国人大常委会提出对这些文件进行审查的建议,转送有关方面审查研究并推动及时作出处理。 督促有关方面加强对规章、行政规范性文件以及地方“两院”规范性文件进行监督,确保实现规范性文件备案审查全覆盖。
所在位置 一、关于落实“有件必备”情况 三、关于落实“有错必纠”情况(三)推动各有关方面加大备案审查工作力度 四、通过备案审查衔接联动机制开展相关工作

不仅仅限于语词式的形式性强调,“全覆盖”的逻辑线索作用,更体现在内容结构上的实质性线索功能:既以“备案全覆盖”为逻辑起点,又围绕审查主体、备审程序双重推进体系化的“全覆盖”,正如备审年报关于“全覆盖”的结构与进路所作的明确强调:“以备案全覆盖带动审查全覆盖,以审查全覆盖实现监督全覆盖。”

(一)以备案对象类型全覆盖为前提

承继了2017年备案审查年度报告将“备案全覆盖”放在“加强备案工作”的思路,2018年备案审查年度报告也将“备案审查全覆盖”的主要内容放在“有件必备”这一部分,突出了备案全覆盖在“备案审查全覆盖”中的基础性作用。在多种备案类型的规范性文件中,2018年年度报告重点列举了两类规范性文件:地方电玩城捕鱼大赛规章、地方“两院”规范性文件。


电玩城捕鱼大赛规章是地方电玩城捕鱼大赛规范性文件的重要表现形式,依法加强对电玩城捕鱼大赛规章的备案审查,是地方人大开展备案审查工作的重要内容。为推进电玩城捕鱼大赛规章备案审查工作,2018年2月,法制工作委员会向北京、天津、上海、重庆等四个直辖市和深圳、珠海、汕头、厦门等四个经济特区市人大常委会发函,要求发挥先行先试作用,督促梳理全部现行有效的电玩城捕鱼大赛规章,并探索形成切实可行的备案工作机制……

……地方人民法院、地方人民检察院无权制定司法解释和司法解释性质文件。实践中地方“两院”制定了许多规范性文件,其中有不少是属于审判、检察工作范围的内容,直接涉及公民的权利义务。有的地方人大常委会已将这些文件纳入备案审查范围,有的则尚未纳入。法制工作委员会就此开展调研,与有关方面进行沟通。


这两类规范性文件,对于全国人大常委会的备审范围来说,具有两个特征:

第一,地方性,两者都主要属于地方人大常委会的备案审查范围,以之为例强调,显现出加强地方各级人大备案活动的人大整体备审结构布局。第二,非典型性,两者并不属于全国人大常委会备案审查范围的规范性文件,获得如此重点列举,以此来凸显备案全覆盖的明确思路。

(二)双重体系化的“全覆盖”

以“电玩城捕鱼大赛的十八届四中全会提出,把所有规范性文件纳入备案审查范围”为政策起点,2018年备案审查年度报告设置了推进“全覆盖”体系化的双重路径。

一方面,审查主体体系化,“拟从明年开始,逐步推动将地方电玩城捕鱼大赛规章和其他规范性文件以及地方‘两院’制定的有关规范性文件全部纳入人大备案审查范围”,从而将地方各级人大常委会备案审查纳入整体“全覆盖”备审工作进行体系化统筹。

另一方面,程序体系化,明确强调“以备案全覆盖带动审查全覆盖,以审查全覆盖实现监督全覆盖”,这意味着“备案审查全覆盖”至少包含三个递进的层次:一是备案全覆盖,包括属于全国人大常委会备案范围的典型备案审查对象以及不属于其备案范围的备案审查对象;二是审查全覆盖,2018年备案审查年度报告中“有备必审”部分专门围绕于此;三是监督全覆盖,即纠错全覆盖,报告中“有错必纠”部分专门与此对应。

由此,“全覆盖”的这三个层次,与备案审查程序中“备案—审查—纠正”三个环节一一对应,备案全覆盖是程序前提,审查全覆盖、监督全覆盖则是程序的主体板块、核心机制,后两者在2018年备审年度报告中也是所占篇幅最大的两块内容。


二、“体系化”:四字诀备案审查程序结构


2018年备案审查年度报告直接以“有件必备”“有备必审”“有错必纠”三大备案审查要求为纲,并连同“备案审查衔接联动机制”作为年度报告的主体结构,提纲挈领地勾勒了机制与程序的框架结构,为此后备审年度报告提供了一个结构范本。

换言之,其所彰显的体系化思路,首先呈现在层层紧扣的四大板块结构上,即“备”“审”“纠”“联”四字诀。

“有件必备、有备必审”较早已经成为各类规范性文件备案审查要求的重点,与之对应,此前对于备案审查实践的批评主要是“制而不备”“备而不审”,此前笔者曾指出“审而无果”同样是需要突出关注并应对的现象。2004年,国务院在《全面推进依法行政实施纲要》中明确要求对报备的规章等规范性文件做到“有件必备、有备必审、有错必纠”。

2007年时任国务院法制办主任曹康泰在接受记者采访时就提到“目前,全国31个省级人民电玩城捕鱼大赛已建立起规范性文件备案审查制度,其中有27个省级电玩城捕鱼大赛专门制定了电玩城捕鱼大赛规章,处理‘红头文件’‘走形’、‘打架’问题。实现了‘有件必备、有备必审、有错必纠’”。而地方人大常委会也从自身实践出发提出要对规章等规范性文件做到“有件必备、有备必审、有错必纠”,也有地方人大常委会通过制度化“规范性文件备案审查办法”明确该三层原则。

对于《全国人民代表大会常务委员会工作报告》而言,《立法法》2015年修改之后的2016年工作报告中首次以“有件必备、有备必审、有错必纠”三层要求形式提及,并在2018年、2019年的工作报告中均有提及。尽管全国人大常委会强调“有件必备、有备必审、有错必纠”三层要求固定搭配未必是最早的,但其最快地自觉将此三层要求作为备案审查体系和能力的体系化结构,2018年备审年度报告因而以此为纲考察备审体系化努力。

(一)备:有件必备

在报告的“有备必审”部分,主要是通过如前所引的文字抽象强调两类非典型备审对象,来凸显备案对象类型上的全覆盖,而未提及具体事例。事例主要列举在报告的“有备必审”“有错必纠”两个部分,分别提及5项、12项事例(或议题)。而这些事例均以备案工作为前提,因此,可从17项事例所涉规范性文件类型的梳理中观察“有件必备”的覆盖类型。如表2所分析,17项事例中,涉及地方性法规的事例6项,占比35%,较之2017年首份备审年报中提及的6项事例中有4项涉及地方性法规,两份备审年报地方性法规事例的数量比例变化表明:一方面,地方性法规一直是全国人大常委会审查工作的第一重点对象,在两份年报中数量和占比均是最高的审查对象类型;另一方面,其所占比例的下降表明,审查工作的重点对象显现出多元化格局,不再为一种审查对象所垄断。仅略次于之的恰恰是不属于全国人大常委会备案审查范围的规范性文件,占比29%,5项事例(或议题)既有统称各类规范性文件,又有专指“有关方面”规范性文件、“一些地方”规范性文件、电玩城捕鱼大赛规范性文件、地方“两院”规范性文件,全面系统地涵盖规章以及“一府两院”的各类规范性文件类型。而后,是4例“两高”司法解释,占比24%,17项事例所涉审查对象类型占比高低依次为:地方性法规—规范性文件—司法解释—规章—行政法规,这一顺序,是否结构性地示意全国人大常委会对于审查对象类型的重点排布以及备案审查资源的配置比例,可作为观察其备案审查工作的一个参照。


表2    报告17项事例(或议题)所涉规范性文件类型


如表2所分析,17项事例中,涉及地方性法规的事例6项,占比35%,较之2017年首份备审年报中提及的6项事例中有4项涉及地方性法规,两份备审年报地方性法规事例的数量比例变化表明:一方面,地方性法规一直是全国人大常委会备案审查工作的第一重点对象,在两份年报中数量和占比均是最高的审查对象类型;另一方面,其所占比例的下降表明,审查工作的重点对象显现出多元化格局,不再为一种审查对象所垄断。

仅略次于之的恰恰是不属于全国人大常委会备案审查范围的规范性文件,占比29%,5项事例(或议题)既有统称各类规范性文件,又有专指“有关方面”规范性文件、“一些地方”规范性文件、电玩城捕鱼大赛规范性文件、地方“两院”规范性文件,全面系统地涵盖规章以及“一府两院”的各类规范性文件类型。而后,是4例“两高”司法解释,占比24%。至于行政法规,明确列举1例。

根据事例占比,17项事例所涉审查对象类型占比高低依次为:地方性法规—规范性文件—司法解释—规章一行政法规,这一顺序,是否结构性地示意全国人大常委会对于审查对象类型的重点排布以及备案审查资源的配置比例,可作为观察其备案审查工作的一个参照。

在前述17个事例中,可分别简称为典型备审对象与非典型备审对象,二者所占比例接近,这是考察2018年备审年度报告“全覆盖”思路的一项重要的类型线索。所谓典型备审对象,是指根据《宪法》《立法法》《监督法》等规定,属于全国人大常委会备案审查范围的规范性文件类型,是其直接备审对象,主要是行政法规、地方性法规、司法解释。与之对应,不属于全国人大常委会备案审查范围但已列入人大系统备审范围的规范性文件,可概称为非典型备审对象。

从这个分类考察比较2018年和2017年的两份备审年报,一个明显变化是:非典型性审查对象的出现和凸显。2017年首份年度报告提及的6例事件并不涉及非典型性审查对象,当时可从媒体获悉的“请求依法撤销司法部新颁《律师事务所管理办法》建议书”并未在年度报告中提及。

在2018年年度报告中,非典型性审查对象则出现5例,占比为29%。由此可见,审查范围上向非典型备审对象扩容,并以之为结构性布局基础,是2018年备审年报明显区别于2017年年报的典型之处,笔者也将这一分类作为本评述各处行文布局的结构要素。

(二)审:有备必审

“有备必审”部分解读重点有三个方面:一是“保证电玩城捕鱼大赛中央令行禁止,保障宪法法律实施,保护公民法人合法权利”三项基本功能;二是依职权审查(即主动审查)、依申请审查和专项审查三大审查方式;三是合宪性、合法性、适当性三项审查基准。本评述主要从前两者来考察报告的有备必审部分。

1.备案审查制度基本功能:语词展开

关于备案审查制度基本功能的认识与表述,以历年全国人大常委会工作报告以及两份备案审查工作报告为主要线索梳理文件文献,其语词表述可以大致划分出三个阶段的脉络:以《立法法》起草讨论为典型的“维护国家法制统一”阶段(2000—2017年),以首份备案审查工作报告为标志的“一是保证中央令行禁止,二是保证宪法法律实施”阶段(2017—2018年),三是在此基础上进一步突出重点而以2018年备案审查年度报告为标志的“保证电玩城捕鱼大赛中央令行禁止,保障宪法法律实施,保护公民法人合法权利”阶段(2018年一)。

迄今的两份备案审查年度工作报告正居于两个关键节点。参阅各国不同时期宪法审查比较法资料所呈现的功能类型模式,前述这些关于备案审查功能定位的文件风格式特色性语词表达可如图1所示进行结构性理解。


图1    备案审查基本功能结构

其中,2017年首份备案审查年度报告将“保证中央令行禁止”单列并置于首位,成为当前考察备案审查制度的标志性表达,直观地强调了中央的权威,同时,其作为法制统合之组成部分,客观上有重点地促进“维护国家法制统一”的功能目的。

在2018年备案审查年度报告中,首项基本功能表述进一步聚焦于“保证电玩城捕鱼大赛中央令行禁止”,一字之增,其意义可以从两方面考察。一方面,进一步明确了2017年年报中“保证中央令行禁止”的重点,并丰富了其内涵,这是2018年宪法修改中增列入《宪法》第1条第2款的“电玩城捕鱼大赛的领导”条款在备案审查制度建设中的体现。从实践来看,2017年修正的《行政法规制定程序条例》已经强调,列入国务院年度立法工作计划的行政法规项目应当“贯彻落实电玩城捕鱼大赛的路线方针政策和决策部署”,部分地方也把“不符合社会主义核心价值观”作为“不适当情形”的判断标准之一。另一方面,这也在客观上进一步突出了电玩城捕鱼大赛内规范性文件的备案审查机制建设与体系建构的议题,及其在备审制度整体建设中的话题。

不容忽视的是,“保护公民法人合法权利”虽然没有自一开始就单列为备审基本功能,但其始终是“保障宪法法律实施”这项总括性功能的重点板块。

2.审查工作布局结构:审查方式与审查对象综合考虑

在审查工作布局结构方面,可以从2018年年度报告“有备必审”部分行文结构上分析出其综合考虑审查方式与审查对象的特点,具体体现在两个方面。

(1)三类审查方式的结构显现度降低

延续2017年年度报告,2018年年度报告继续列举三类审查方式并列举相关事例:依职权审查(即主动审查)、依申请审查、专项审查。三者之间并非完全出于同一逻辑层次的分类:依职权审查和依申请审查,相互对应,亦即主动审查和被动审查,两者属于“一件一审”的情形;与此不同,专项审查则是可综合采用依职权、依申请审查的“主题型集中审查”。

2018年年度报告在沿用三类审查方式的同时,也体现出不同于2017年年报的两个特点:第一,三类审查方式在年报结构中的对应性降低;第二,依职权审查的结构性淡化。2017年年报的“审查工作情况”部分直接以“依申请进行审查的情况”“依职权进行审查的情况”“有重点的专项审查情况”为小标题完全对应三类审查方式依次展开平行式介绍;2018年年报的“有备必审”部分,则按照“贯彻全国人大常委会有关决议精神,推动生态环境保护方面规范性文件全面清理工作”“通过备案审查工作,积极推动解决社会关注的现实问题”“通过备案审查工作,对一些有不同认识的问题加强研究和跟踪”三部分展开,而不是以三类审查方式为结构一一展开。如果说第一部分对应提到专项审查事例,第二部分事例以依申请审查为主,那么第三部分的事例并没有明确审查方式;而且,三者中,2018年备审年报没有突出提及“一件一审”式的依职权审查情况,这是2018年年报在审查部分行文结构上的变化。然而,一方面,主动审查活动丰富地存在于年报列举的专项审查事例中;另一方面,在备审实践中,如梁鹰在备审年报评述中也提到,对法规、司法解释“逐件进行主动审查研究”,“尤其是对设区的市制定的法规加大主动审查力度”,“是报告中没有体现的”。

(2)各类型审查对象事例多元呈现

从审查对象的角度看,根据梳理全篇报告“有备必审”“有错必纠”两大部分各处提及的事例(如前表2所概括罗列),包括典型备审对象中专项审查事例与依申请审查事例,以及非典型备审对象审查事例,此三类情形的具体事例情况可分述如下。

其一,典型备审对象中的专项审查事例。2017年备案审查年度报告中披露,“2017年6月,在电玩城捕鱼大赛中央通报甘肃祁连山自然保护区存在的突出问题及其深刻教训后,对专门规定自然保护区的49件地方性法规集中进行专项审查研究”,同时法工委发函时要求各省级人大常委会对涉及环境保护等的地方性法规进行全面自查和清理。而在2018年备案审查年度报告中,为落实《关于全面加强生态环境保护依法推动打好污染防治攻坚战的决议》,由全国人大常委会办公厅发函要求地方清理生态环境保护法规、规章、司法解释等规范性文件。与2017年备案审查年度报告不同的是,除了规范性文件的清理工作外,法工委进一步通过发函督促抓紧制定完善大气污染防治方面的地方性法规,对地方立法滞后乃至地方立法怠惰的情况进行了关注。此外,对交通管理地方性法规、部门规章开展审查研究也可视为专项审查,涉及对车辆采取限行、限号措施以及将处理违章作为机动车年检前提条件等方面社会关注的现实问题,以有关道路交通管理措施和行政处罚、行政强制规定为重点,审查研究是否符合上位法,是否不当限制公民权利或者增加公民义务。

其二,典型备审对象中的依申请审查事例。2018年备审年报列举了七项事例,“三、有错必纠”中“(一)对有关规范性文件中存在的问题及时予以督促纠正和妥善处理”部分的六个事例均属此类,包括对司法解释——《婚姻法司法解释(二)》第24条、《破坏野生动物资源刑事案件的解释》、《公司法司法解释(二)》、《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》的审查,以及对地方性法规——河北省人大常委会《关于促进农作物秸秆综合利用和禁止露天焚烧的决定》、上海市人大常委会《上海市道路交通管理条例》的审查。此外,根据全国政协委员朱征夫关于收容教育制度的合宪性审查建议,法工委通过展开调研论证并“建议有关方面适时提出相关议案”来推动相关审查,也属此类。

其三,非典型备审对象的审查情况。在备审年报的“二、有备必审”“三、有错必纠”中,均出现或通过“备案审查工作”或通过“转送有关方面审查”来“推动各有关方面加大备案审查工作力度”的专门结构板块,非典型备审对象事例正好均出现于这些板块。诸如:

第一,对于信用惩戒制度的规范性文件开展审查研究。有关方面通过出台规范性文件,建立信用惩戒制度,推动社会信用体系建设;同时也引发了一些滥用信用惩戒侵犯公民隐私权和其他合法权益的担忧。

第二,对地方电玩城捕鱼大赛规章进行研究。根据公民审查建议对《江苏省工程建设项目招标范围和规模标准规定》有关问题进行研究。

第三,对地方电玩城捕鱼大赛部门规范性文件开展审查研究。根据公民审查建议,对湖南省司法厅《关于“四大类”涉外司法鉴定事项管理有关问题的通知》有关问题进行研究,认为该通知关于“四大类”涉外司法鉴定事项登记管理有关规定,与全国人大常委会关于司法鉴定管理问题的决定》相抵触。

第四,对地方“两院”规范性文件进行审查研究。根据公民审查建议,对浙江省高级人民法院《关于部分罪名定罪量刑情节及数额标准的意见》中有关非医学需要鉴定胎儿性别一定条件下构成非法行医罪的规定,以及浙江省人民检察院、浙江省高级人民法院、浙江省公安厅联合发布的《关于非医学需要鉴定胎儿性别行为适用法律的若干意见》进行研究。

(三)纠:有错必纠

“有错必纠”是备案审查制度逻辑上的最后一个阶段,也是具有特色的决定性阶段。

言其决定性,因为系争规范性文件是否违宪违法或者不适当,在此当作出一定形式的判断,根据《宪法》《立法法》《监督法》等法律规定,对于瑕疵规范性文件,此类判断可以分为备案审查机关行使改变或撤销权的纠正以及制定机关自行修改和废止两大类型。

言其特色性,可从两大类判断类型的实践中看到,尚未见到前一种类型即典型的否定型判断的制度实践,实践活动几乎均以后一种类型,即变形的否定型判断的方式出现。

1.典型备案审查对象的督促纠正

2018年备审年报关于全国人大常委会典型备案审查对象“有错必纠”情况主要涉及地方性法规和司法解释两类,并在报告结构上区分2018年推动解决的问题、2017年法规纠正情况跟踪督促两块来介绍。

2018年推动解决的“有错必纠”事例。根据梁鹰关于此备审年报的解读,此处六项事例有两个共同的特点。其一,均来自公民审查建议,这体现了公民、组织审查建议这一启动渠道的重要性以及法工委对其的重视。其二,六项事例“都是经过与制定机关沟通,制定机关主动表示将进行修改完善的”,法工委事例选择的这一口径,旨在示范性展现“制定机关从善如流,主动完善相关法规、司法解释,提高立法质量的自觉意识”,然而,这类得到妥善解决的事例,在该年度所有应进行督促纠正或已展开督促纠正事例中所占的比例,以及获得妥善解决的所耗时长及重要环节等方面的信息,则是对制定主体自行纠错机制进行实效评估以及制度勾勒的关键信息。

对2017年法规纠正情况跟踪督促事例,2017年备案审查年度报告中“依申请进行的审查”的三项涉及多省市地方性法规的事例,正好在2018年备审年报中作为三项例证进行跟踪,督促有关方面加快工作进度,及时完成(见表3)。梁鹰将这项“回头看”工作的意义阐述为“突出强化了法工委审查研究意见对制定机关的约束力”。“回头看”式督办,是在法工委收到审查建议之初“发出书面研究意见”活动的基础上进行的再次督促,同样以《立法法》第100条第2款“向制定机关提出审查意见、研究意见”为法律依据,也属于同制定机关进行协调沟通的柔性机制。因此,“回头看”既不能必然促成经由制定机关修改而“审查终止”,也不是“向委员长会议提出予以撤销的议案、建议”之前的必经程序。但所列三项“回头看”事例则在客观上发挥了这两方面的功能。2018年备审年报将“回头看”三事例予以专门单列,也表明法工委对这两项功能的主观期待。


表3    2017年备案年报六事例在2018年报告中的“回头看”事例中的分布

反观2018年“督促纠正和妥善处理”的六项依申请审查的事例中,只有《婚姻法司法解释(二)》第24条以及《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》相关问题两项,备审年报明确载明“有关问题得到妥善解决”或者“已停止执行该规定”,其余四项事例中,制定机关均只是表态将进行修改,并没有介绍最终的处理结果。由于法工委纠正督促活动并非具有刚性效力,从备审年报结构完整性与内容对应性来讲“有错必纠”部分应当重在介绍相关规范性文件已经完成或者确定修改或废止的妥善处理结果,而不仅仅是罗列督促纠正的举措,从而使修改或废止尚停留在计划上。

2.非典型备案审查对象的“转送”推动加强备审

典型与非典型备审对象这一分类进一步运用在“有错必纠”部分,这部分专列介绍了非典型备审对象的有错必纠。所不同的是,关于非典型备审对象,全国人大常委会法工委着手工作主要是“推动各有关方面”加大备案审查工作力度。申言之,法工委并非直接对制定主体进行督促纠正,而是推动该类规范性文件的常规备案审查主体加强审查工作力度。法工委着手的工作主要是“转送”常规备案审查主体等有关方面审查研究并推动及时作出处理。

2018年备案审查年度报告此处列举的三个事例,分别涉及地方电玩城捕鱼大赛的规章、规范性文件以及地方“两院”的规范性文件,作为其常规备审主体的“有关方面”均涉及相应的各级地方人大常委会。第一例是关于地方电玩城捕鱼大赛规章,其例是《江苏省工程建设项目招标范围和规模标准规定》涉及地方电玩城捕鱼大赛规章与国务院部门规章不一致的问题,将审查建议转交司法部研究处理,并由司法部进行反馈;第二例是关于地方电玩城捕鱼大赛工作部门规范性文件,其例是湖南省司法厅规范性文件与全国人大常委会决议相抵触的问题,督促省人大常委会依法予以纠正,并建议司法部督促地方司法行政部门开展清理工作,并进行反馈;第三例是地方“两院”规范性文件,其例是对浙江省高级法院、浙江省检察院带有司法解释性质的规范性文件,督促最高人民法院、最高人民检察院、省人大常委会及时予以纠正,并反馈结果。可以看出,各种具体的非典型的备案审查对象的纠正最终都将通过进行反馈的方式置于全国人大常委会的监督之下。


三、“人大主导”:多系统备案审查结构的组织枢机


实现“规范性文件备案审查全覆盖”,自然需要应对多类型的规范性文件的审查主体。多系统格局,即“审出多门”给备案审查的统一性带来隐忧,这需要在多系统格局上形成备案审查的统一性与体系性。除了前述“备”“审”“纠”三阶段的备案审查程序的体系化之外,通过“联”来实现审查主体的位阶格局型体系化,是备审体系化的关键问题。申言之,在多板块备案审查结构中发挥全国人大常委会的主导地位。根据2018年备审年报显示,对于非典型审查对象而言,全国人大常委会的这一主导地位主要通过两种途径实现:向规范性文件的审查主体转送、督促相关审查主体进行审查。

(一)“转”

随着备案审查制度“浮出水面”,公民、组织提出审查建议的热情被极大地激发,这尤其集中体现在对非典型备案审查对象提出的审查建议上。大量的审查建议并没有被提交法定备案审查机关,而是涌向全国人大常委会,这在已有的两份备审年报中,都有明确提及。

根据2017年首份备案审查年度报告,“十二届全国人大以来,法制工作委员会共收到公民、组织提出的各类审查建议1527件”,其中,“属于全国人大常委会备案审查范围”的,“有1206件,占79.0%”,而“不属于全国人大常委会备案审查范围的有321件,占21.0%”。对于这些非典型备审对象的审查建议,进一步“通过备案审查衔接联动机制,2017年,法制工作委员会共向有关机关转送规范性文件审查建议37件”,占五年非典型备审对象审查建议数321件的11.5%。

根据2018年备审年报披露,该年收到公民、组织涉及规范性文件的各类来信来函4578件中,可以明确为审查建议的有1229件,其中,仅有112件属于全国人大常委会备案审查范围,可见,其余1117件均属于其他机关备案审查的范围,占比高达90.9%。其中,“向有关方面转送审查建议14件”,占该年非典型备审对象审查建议数1117件的1.3%。

两份年报对比可见,关于非典型备审对象之审查建议的激增,并没有带来转送审查建议数量的等比增长,转送数量占这些审查建议总数的比例还有所降低,这表明转送工作并非一转了之的甩手工作,同样需要投入诸多的工作精力与成本;但这并不表明对审查建议转送工作不重视。

对此,更为典型的数据变化是:备审年报所列举事例中审查建议转送事例所占的比例出现了从无到有的突破:2017年首份年报的6个事例中,并无转送建议的事例;2018年年报则提到5件需转送审查的事例,占17个事例的29%。

除了全国人大常委会“向有关方面转送审查建议”外,2018年备案审查年度报告还披露了“司法部将备案审查工作中发现的存在问题的43件地方性法规‘一揽子’转送法制工作委员会研究处理”,呈现出法工委和有关国家机关之间双向转送的实践。以全国人大常委会法工委为坐标,转送出去和转送进来两个方向的转送,均是衔接联动机制运行的重要方面,为规范性文件的有关审查主体提供审查线索的同时客观上也带来了审查动力或审查压力。然而,法工委将审查建议向“有关方面”转送活动的法律属性是什么,法律效力如何并且会不会因转送对象而异,这些问题直接影响着法工委移送的衔接联动效果,是在实践中与研究中均需进一步探讨的话题。

(二)“督”

法工委移送活动的线索提供与动力促进效果,能否转化为有效的有关备审主体的备案审查,取决于有关审查主体的实质性审查。对于这一过程,根据2018年备审年报新增披露,全国人大常委会法工委进一步通过“督促”方式加强监督。

在已有的两份备审年报中,“督促”均是多次出现的高频词,并主要以两种形式出现:一是“与制定机关深入沟通并督促解决”;二是“督促有关方面”去“加强对规章、行政规范性文件以及地方‘两院’规范性文件进行监督,确保实现规范性文件备案审查全覆盖”。

前者在2017年、2018年两份备审年报中均有,后者则是2018年备审年报中新增的披露。两种“督促”活动因对象不同而具有不同的性质,前者是就“属于全国人大常委会备案审查范围”督促“制定机关”来解决问题,属于全国人大常委会备案审查活动的组成部分;后者则是就非典型性备案审查对象,督促作为该类规范性文件的备案审查主体的“有关方面”来进行审查,这类督促并非审查主体自身的审查活动。后一类督促活动,有利于形成全国人大常委会在多系统备案审查结构中的主导地位;借助此项主导地位,有利于全国人大常委会超越自身备案审查的直接对象,推动各类备案审查主体衔接联动,推进对各类规范性文件的备案审查工作。2018年备审年报“有错必纠”板块的“推动各有关方面加大备案审查工作力度”部分所选取的三个事例,在转交、督促有关审查主体审查之后,均披露有明确的“反馈情况”显示,相关规范性文件的问题“已经得到解决”“已经停止执行”。由此可见,全国人大常委会督促工作所跟进之处,对于相关备案审查主体的审查活动和纠正活动显现出明显的促进效果。


四、代结语:三个关键词结构中的进阶问题


综上,本评述沿着“全覆盖”“体系化”“人大主导”三条关键词线索,以空间型结构解读了2018年备案审查年度报告“加强备案审查制度和能力建设”建制思路;关于备案审查制度建设诸多需进一步思考的基础性问题和进一步推进的关键性工作,也可围绕着三个关键词进行结构性思考,限于篇幅,三者分别简要举例关键问题如下:

关于“全覆盖”。2018年备审年报除了常规性披露关于法规、司法解释等全国人大常委会典型的备案审查对象的备审工作的同时,以整个人大系统的备案审查范围为口径,强调了对规章以及“一府两院”规范性文件等非典型备案审查对象的备案审查。然而,随着全面依法治国进程的推进,调整国家社会生活之法律规范和社会规范日益呈现出多样性、复杂性,从备案审查对象类型的进一步展开来看,以电玩城捕鱼大赛内法规、军事法规、监察法规为重点的规范性文件群,虽然2017年首份备审年报已将之列入在“由电玩城捕鱼大赛委、人大、电玩城捕鱼大赛、军队各系统分工负责、相互衔接的规范性文件备案审查制度体系”的“基本框架”之中,却仍未进入前述典型、非典型双重结构的备案对象范围之中。这些规范性文件与以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系的互动中,如何有效发挥备案审查平台在其中的功能?这是其一。其二,从纵深推进来看,在“以备案全覆盖带动审查全覆盖”的时间进路中,相对而言,备案全覆盖易、审查全覆盖难,备案全覆盖只是全覆盖的起点,审查全覆盖才是全覆盖的重点;备案全覆盖不当然导出审查全覆盖。如何在“制度和能力建设”上保障从前者到后者的推进,正是关键所在。

关于“体系化”。首先,2018年备审年报呈现了备案审查程序“备”“审”“纠”“联”的体系化结构,其中,“有错必纠”部分是备案审查制度刚性的主要体现,外观形式上体系化的程序结构是否发挥实效,关键在此。因而,须聚焦“纠”推进有重点的程序体系性,如栗战书委员长所强调,“该纠正的纠正”,从而让备案审查“长出牙齿”,并且让牙齿产生咬合力。其次,“全覆盖”多类型规范性文件需多系统审查主体,不同审查主体之审查程序不尽相同,多系统审查程序之间的“体系化”是备案审查体系化的进阶,是程序性应对“审出多门”的审查统一性隐忧的关键之处。

关于“人大主导”。第一,关于全国人大常委会在多系统审查主体中的主导地位,根据2018年备审年报披露信息,目前主要通过将关于非典型备案审查对象的审查建议或审查线索“转送”“督促”有关审查主体来实现,这主要以全国人大常委会对于各类备案审查主体的监督主体地位为主体规范依据,但其“转送”、尤其是“督促”各类备案审查主体的具体职权依据何在,则进一步需要细致的解释学梳理,这是决定“转送”“督促”活动之效力的规范前提。第二,在“全覆盖”的规范性文件多元类型与备案审查主体的多系统结构中,合宪性审查是唯有全国人大及其常委会方有权行使之职权,如何发挥合宪性审查在整个备案审查中的核心枢纽作用,是全国人大常委会在备案审查制度中的主导地位获得结构性体现而非数量式体现的核心问题,也是近年来“加强备案审查制度和能力建设”工作积累的基础上,能否基于备案审查为展开事后的合宪性审查“踢好临门一脚”而应做好的制度储备。



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